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食糖贸易救济公共利益之考虑

2017-03-09 09:18:59  作者:佚名  来源:《中国糖业》

  我国的制糖产业一头连城市,一头连农村,关系地方经济社会发展、边疆民族地区社会稳定,关系国家经济安全。自2011年以来,进口食糖数量急剧增长,对国内食糖产业造成了严重损害。如果不及时采取措施,将对国内产业造成难以补救的进一步损害。食糖产业是关系国计民生的重要战略物资,对进口食糖采取临时保障措施,符合国家公共利益,有利于保障我国老少边穷4000万糖农的根本利益,有利于维护我国食糖产业安全,有利于促进边疆民族地区社会稳定,有利于保护国家经济安全。

  一、对进口食糖采取临时保障措施有利于维护食糖产业的安全,进而维护国家经济的安全,符合国家公共利益。

  食糖产业是关系国计民生的重要战略物资,是我国农产品加工业特别是食品、饮料等下游产业的重要原料,关系国家经济安全。正因为如此,我国制糖行业以基本满足国内需求为目标,坚持“以国产食糖为主,适当进口食糖补充不足”的平衡原则。但我国食糖产业和食糖产品,在国际市场与其它国家同类产业、产品竞争中却处于一定的弱势地位。

  过去,我国对进口食糖的依存度并不高,进口食糖占全国总产量的比例在10-20%之间,甚至更低。然而,自2011年起,进口食糖占全国总产量的比例逐步攀升,至2015年已经大幅升至47.22%,处于极高水平。而且,受进口产品的冲击,2015/16年制糖期国内食糖产业进一步减产,2016/17年制糖期仍然面临严峻的形势,巨大的市场缺口将会导致更多的食糖涌入中国市场。一旦进口食糖由于利益下降甚至得不到利益而退出,国内食糖价格势必会剧烈波动,而国产食糖又无法在短期内进行填补,久而久之便会形成了对进口食糖的过度依赖,受制于人,导致国内食糖产业面临更加严重的困境,而最终损害的还是我国老少边穷4000万糖农的利益,损害的是国家的公共利益。

  在2004年4月5日《商务部关于做好维护国内产业安全工作的指导意见》中,明确指出:“产业安全是我国经济安全的重要组成部分,是国家安全的重要基础。做好维护产业安全工作的主要任务是:为我国产业创造良好的生存环境,使其免受进口产品不公平竞争和进口激增造成的损害;为产业创造正常的发展条件,使各产业能够依靠自身的努力,在公平的市场环境中获得发展的空间,赢得利益,从而保证国民经济和社会全面、稳定、协调和可持续发展。”

  保障措施正是为了纠正进口激增的行为,消除进口数量激增对国内食糖产业造成的损害性影响,以维护和规范正常的市场秩序,保护国内产业的健康发展。然而,由于进口产品的急剧增长破坏了国内食糖正常的市场秩序,对国内食糖产业造成了严重损害。

  食糖产业关系民生,不容有失,原料控制权更是尤为重要。及时开展保障措施调查并采取相应的保障措施,目的并不是为了将进口食糖挡在国门之外,而是为了规范市场秩序,保护国内产业的稳定发展,进而维护国家经济的安全。

  二、对进口食糖采取临时保障措施有利于保护糖料种植和食糖生产产业链的可持续性发展,对解决“三农”问题具有十分重要的意义。

  食糖加工与甘蔗、甜菜种植之间存在唇齿相依的产业关系。我国有15个产糖省区,沿边境地区分布,食糖主产区集中在我国西南部、北部和西北部的老少边穷地区,包括广西、云南、新疆、内蒙古、黑龙江等。与糖料种植相关的农民近4000万。制糖行业已经成为边疆少数民族地区经济的支柱产业,也是社会稳定的重要基础产业。糖料生产是少数民族地区农民经济收入的重要来源。但是,自2011/12年制糖期以来,受国外食糖大量进口、糖价大幅下跌影响,糖料种植面积持续缩减,糖料收购价格逐年下降,极大地影响糖农收益,严重损伤农民种植糖料的积极性,不利于保护糖料种植和食糖生产产业链的可持续发展。

  糖料的收购价格逐年下降,农民并未从糖料增产中获得等比例的收益增加。2011/12年制糖期,全国平均甘蔗收购价格为493元/吨,而2012/13、2013/14和2014/15年制糖期分别下降至469、435和418元/吨,2014/15比2011/12年制糖期下降了15.21%。我国最大的食糖主产区——广西的甘蔗收购价格,由2011/12年制糖期的500元/吨,连续下调至2014/15年制糖期的400元/吨,三个制糖期累计下降了20%。糖料收购价格的下调直接影响到农民收入的减少。并且,在糖料收购价格下调的背景下,仍然出现了制糖企业拖欠农民糖料款的情况,严重挫伤了农民生产的积极性。

  农民种植积极性下降表现在糖料种植面积连续缩减。2012/13年制糖期,全国糖料种植面积为2782万亩,2013/14、2014/15、2015/16连续三个制糖期种植面积减少,分别缩减至2671万亩、2369万亩和2135万亩,2015/16比2012/13年制糖期缩小了23.26%。

  从上述数据可以看出,除制糖企业大面积亏损之外,由于糖价大幅下滑而造成的损害也已经部分转嫁给糖农承担。在这种情况下,如果不及时采取相应措施,将会对制糖产业造成进一步的损害,进而会进一步影响到农民种植糖料的积极性。而且,农民收入减少,生活不稳定,也容易引发社会不安定。同时,种植面积的下降或直接导致生产原料不足,从近期看,可能会出现争抢蔗源等损害蔗区管理的行为,从长远看,可能会影响我国制糖产业可持续发展的根基。

  正因为农产品加工行业的特点,当进口产品的冲击造成损害时,损害不仅仅体现在行业自身,还直接体现在广大种植者的身上。其损害的范围和程度甚至超过对农产品加工行业的损害。因此,食糖行业开展贸易救济相关工作的意义,已经超出了行业本身。食糖行业申请保障措施调查既是依法采用国际通行规则,维护产业安全的具体体现,也是落实有关搞好“三农”问题、扶持农业产业化经营龙头企业、扶持贫困地区企业等一系列政策的重要体现。

  三、对进口食糖采取临时保障措施有利于国内食糖产业和下游产业的共同发展,有利于为下游产业和终端消费者提供稳定的产品来源和价格。

  首先,受进口产品数量急剧增长的冲击,国产食糖的产量大幅下滑,糖料种植面积持续缩减,2015/16年制糖期全国累计产糖870万吨,累计进口量达372.8万吨,占全国消费量的近1/4,已经严重破坏了正常的市场供需秩序,并将进一步影响到国产食糖的日后市场供应量。在这种情况下,对进口食糖采取临时保障措施有利于保护国内产业的健康发展,有利于国内食糖生产企业重新步入正常的发展轨道,恢复生产水平,进而稳定市场供应,保障国内市场的供需平衡。

  其次,国内食糖产业的稳定发展,也有利于下游产业的正常生产经营,合理预测和控制原材料成本并合理规划未来的发展规模,而不至于受到进口产品的低价误导,甚至出现市场混乱或者原材料的异常波动,而影响正常的生产经营。食糖产业与下游产业之间是相互依存的关系,上下游产业之中的任何一方受到损害,都不可避免的影响到另一方的利益,甚至遭受损害。通过对大型用糖企业的调查了解发现,下游用糖企业在对原材料的采购过程中“一心求稳”,希望上游市场维护规范有序生产,将产品价格和供应量保持在一个合理、稳定和有序的水平,而并非仅仅追逐低价,与高价格相比,下游产业更惧怕的是市场的剧烈波动。上下游产业才能共存共荣,下游产业也才能从稳定的市场中最终获益。因此,从长远的角度来看,下游产业与国内食糖产业的最终利益是一致的,对进口产品进行保障措施调查并采取相应的保障措施,有利于国内食糖产业和下游产业的共同发展,将为保护制糖产业链和下游食品加工产业链的持续发展发挥作用。

  再次,国产食糖的产品质量完全能够满足最终消费者和下游产业的需求。保障措施在促进国内产业恢复生产、提高产量的同时,并不会降低市面上食糖的产品质量。目前执行的食糖国家标准与国际标准接轨,多项技术指标甚至高于国际标准,足以保证食糖的产品质量,完全能够满足市场的需求,不会出现因进口受到限制而导致产品质量无法满足下游产业或最终消费者的要求。

  综上所述,正因为食糖产业的自身特点,当进口产品激增对产业造成损害时,这种损害不仅仅体现在行业自身,还直接关系到国家的农业安全、经济安全,关系到广大农民的根本利益。因此,对进口食糖进行保障措施调查并采取相应的保障措施,其意义已经超出行业本身,不仅有利于食糖产业的健康稳定发展,对保护糖料种植产业链以及下游食品加工产业链的可持续性发展也有深远影响。

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